Série : TS

La gouvernance européenne depuis le traité de Maastricht.

Avec le traité de Maastricht signé en 1992, la Communauté économique européenne (CEE) change de nom et devient l’Union européenne (UE). Certains disent d’elle que c’est un OPNI, c’est-à-dire un Objet Politique Non Identifié. Il faut dire qu’'il s’agit de la seule organisation régionale qui tend vers une intégration approfondie sur le plan économique et politique. Par intégration, on désigne le processus par lequel sont adoptées des normes économiques, politiques, juridiques et éventuellement sociales et fiscales communes afin que des économies, des Etats puissent travailler ensemble. La construction de l’Union européenne débute peu de temps après la seconde mondiale, mais les instructions officielles nous invitent à n’étudier ce projet que depuis l’adoption du traité de Maastricht en 1992 (entrée en vigueur en 1993). Le terme « gouvernance » est né dans les années 30 dans le milieu des économistes américains pour évoquer l’administration des entreprises. Il finit par désigner un mode de gestion des affaires communes impliquant les individus, des acteurs publics et privés, des institutions officielles, des états ou des collectivités. La gouvernance peut alors reposer aussi bien sur des accords, des normes juridiques que sur des arrangements informels. Dans les années 80, il connait un certain succès à l’heure où les libéraux remettent en cause l’efficacité du pouvoir exercé par les formes traditionnelles de gouvernement. Le terme gouvernance est discutable car il est mal défini et son interprétation dépend du contexte dans lequel il est employé. Par ailleurs, le terme de gouvernance renvoie avant tout à une obligation d’efficacité, alors que celui de gouvernement implique que le pouvoir est légitime et responsable de la politique qu’il mène.

On peut donc se demander si ce traité a permis de réaliser les objectifs politiques définis au sortir de la seconde guerre mondiale en particulier, celui d’établir durablement la paix.

I Le traité de Maastricht met en place une Union européenne en réponse à des objectifs politiques et économiques définis de longue date.

a) Satisfaire aux objectifs politiques…

Dès 1948 (Congrès de La Haye) et 1950 (déclaration de Robert Schuman), un certain nombre de dirigeants qu’on a coutume d’appeler les pères fondateurs de l’Europe cherchent le moyen d’unir les Etats de l’Union européenne autour d’un projet politique commun : établir une paix durable sur le continent. Cette préoccupation est aussi celle du traité de Maastricht. Elle en constitue d’ailleurs le deuxième pilier. Il s’agit, en effet de mettre en place une politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Cela passe notamment par la création de l’Eurocorps en 1992. Ce corps d’armée réunit 60000 soldats français, allemands, belges, espagnols et luxembourgeois. Symboliquement, son Etat-major se trouve à Strasbourg. Par ailleurs, le traité de Maastricht a été complété en 2007 par le traité de Lisbonne, appelé aussi traité simplifié en référence à l’échec du référendum sur le Traité Constitutionnel Européen (TCE) en 2005. Le traité de Lisbonne a créé la fonction de Haut- représentant pour la politique étrangère. C’est une italienne, Federica Mogherini qui assume cette fonction depuis 2015.

Progressivement en Europe, s’est donc mis en place un système politique avec des institutions dont les fonctions sont définies en particulier par le traité de Maastricht et le traité de Lisbonne. Ainsi les grandes orientations sont définies par le Conseil européen. Présidé par le polonais Donald Tusk, il réunit les chefs d’Etats et de gouvernements des 27 Etats membres. Le pouvoir de décision est partagé par la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne. La commission présidée par le luxembourgeois Jean-Claude Junker et le Parlement présidé par Adriano Tajani proposent les textes des directives européennes dont dépendent désormais 80% des lois des Etats membres. Le Parlement et le Conseil de l’Union européenne qui réunit les ministres des Etats membres se partagent la décision de l’adoption des lois. On parle de codécision. On peut donc dire que ces trois institutions européennes se partagent le pouvoir législatif. Pour être complet, il convient de souligner que la Commission européenne dispose de pouvoirs exécutifs puisqu’elle veille à l’application des directives européennes. Mais elle contrôlée par les 751 députés du Parlement européen.

Infographie :

b) ... et économiques…

Dès l’origine de la construction européenne, il s’avère difficile de distinguer les objectifs économiques des objectifs politiques. Car, confrontés à la difficulté de définir l’organisation politique à créer, certains proposent de façon pragmatique de la construire d’abord sur le plan économique. On les appelle les fonctionnalistes. L’une des ides repose sur le principe que des Etats qui ont des intérêts économiques communs ne peuvent se faire la guerre. Ceci explique la mise en place de façon précoce de la Communauté Européenne de Charbon et de l’Acier (CECA-1952), du marché commun de la Communauté Economique Européenne (CEE-1957). Le premier pilier du traité de Maastricht conforte cette logique en reprenant le principe de la politique agricole commune (PAC-1962) et en remplaçant le marché commun par un marché unique. En 1995, les accords de Schengen établissent une zone de libre circulation des ressortissants des Etats membres.

C’est le traité de Maastricht qui annonce la création d’une monnaie unique européenne. L’euro est créé en 1999. C’est la Banque Centrale européenne (BCE) dont le siège se situe à Francfort qui veille à la gestion de cette monnaie commune. Celle-ci finit d’ailleurs par être mise en circulation en 2002 dans 12 pays. Aujourd’hui, 19 pays l’utilisent et constitue la zone euro. La monnaie est un bel exemple de la difficile distinction entre politique et économie car le contrôle de la monnaie est en principe un pouvoir souverain d’un Etat. On peut donc se demander si l’Union européenne s’apparente désormais à un Etat fédéral.

Marché commun : le marché commun de la CEE est une union douanière, c’est-à-dire un espace où les marchandises circulent librement entre les Etats membres mais où les Etats membres appliquent le même tarif extérieur commun (TEC) aux importations en provenance d’un pays tiers, extérieur pour le dire autrement.

Marché unique : dans un marché unique l’intégration est plus poussée. Le traité de Lisbonne parle, lui désormais de marché intérieur.

Accords de Schengen : ils permettent une libre circulation entre les pays membres et un renforcement des contrôles aux frontières extérieures (26 Etats membres).

Schéma

II Les enjeux d’un projet politique encore discuté concernent …

a) …l’élargissement,

Commencée à 6, la construction européenne a connu plusieurs élargissements. 1972, 1981, 1986, 1990 (réunification de l’Allemagne) sont des étapes importantes de ce processus d’élargissement. En 1992, quand le traité de Maastricht est signé l’Union européenne compte 12 Etats, comme le nombre d’étoiles sur le drapeau. En 1995, l’Autriche, la Finlande et la Suède, des Etats neutres de la guerre froide, rejoignent l’Union. En 1993 à Copenhague et en 1997 à l’occasion du traité d’Amsterdam sont précisés les critères d’adhésion à l’Union européenne : appartenance géographique, respect et garantie des libertés fondamentales et du droit des peuples, acceptation de tous les textes communautaires, situation économique et financière. En 2004, 10 pays la rejoignent: Estonie, Lituanie, Lettonie, Pologne, République Tchèque, Slovaquie, Hongrie, Slovénie, Chypre, Malte. La plupart d’entre eux appartenaient au bloc de l’est. En 2007, c’est au tour de la Roumanie et de la Bulgarie. Le dernier Etat à intégrer l'Union européenne est la Croatie en 2013. Les avantages espérés de ce processus sont alors nombreux. On attend une extension en Europe de l'aire de prospérité et de paix créée par l'Union européenne, un développement du marché européen qui passe ainsi de 375 millions de consommateurs à plus de 500 millions. On espère également une augmentation du poids de l’UE sur la scène internationale.

Mais l’élargissement de l’UE suscite également quelques craintes liées au coût de l' aide au développement de pays dont le niveau de vie en moyenne était de 23 % inférieur à la moyenne communautaire à l’époque, à la nouvelle répartition des aides de l’Union européenne au bénéfice des nouveaux états membres, à la délocalisation des activités industrielles à valeur ajoutée faible ou moyenne vers ces pays, au développement de phénomènes migratoires internes.

Les interrogations portent également sur les conséquences de cet élargissement en matière de politique étrangère …..

b) ...le rôle géopolitique…

Certains voient dans l’adhésion de nouveaux pays un facteur de déstabilisation de l’Union européenne. La Croatie dernière venue sort d’un conflit avec la Serbie. La Macédoine est candidate mais ses relations avec la Grèce ne sont pas apaisées. La Turquie adversaire géopolitique de longue date de la Grèce, souhaite également intégrer l’Union européenne. Elle a cependant une frontière commune avec l’Irak et la Syrie en guerre.

L’implosion de la zone d’influence soviétique, fait apparaître un autre enjeu géopolitique majeur. En effet, certains anciens pays du Pacte de Varsovie adhèrent à l’OTAN, complétant ainsi la liste des pays de l’Union européenne également membres de l’OTAN [22 sur 28(UE)- 28 (OTAN)]. L’influence des Etats-Unis en Europe est donc croissante même si la question de l’intervention en Irak en 2003 a montré que tous les pays de l’Union européenne n’étaient pas prêts à les suivre.

On constate donc que l’Union européenne peine donc à parler d’une seule et même voix. La PESC reste un objectif à atteindre. D’ailleurs, à plusieurs reprises depuis 1992, l’Union européenne s’est révélé incapable d’intervenir de façon efficace dans son environnement proche. Elle n’a pu empêcher la guerre en ex-Yougoslavie en 1991-1995 et les massacres qui y ont été perpétré. Dans le prolongement, elle n’a pas pu intervenir sans l’OTAN au Kosovo en 1999. Plus récemment, elle n’a pu s’opposer à l’annexion de la Crimée ukrainienne par la Russie. Pour l’instant, l‘Union européenne reste donc un « nain » sur le plan géopolitique.

c) … le modèle économique et social,

Dans le contexte de la guerre froide, l’Europe en construction pouvait apparaître comme un modèle alternatif conciliant économie de marché et haut niveau de protection sociale. Les discussions concernant le traité constitutionnel de l’Union européenne en 2005 ont opposé les partisans d’une Europe où se maintenait le principe de l’Etat-providence à ceux pour qui l’Union européenne devait avant tout être un espace de concurrence libre et non faussée. Avec le traité de Lisbonne, certains considèrent que c’est cette ligne qui semble l’emporter désormais dans l’Union européenne.

Etat-providence : Etat assurant un haut niveau de protection social et intervenant beaucoup dans l’économie.

d) … et le système politique à mettre en place.

La question se pose de savoir si l’Union européenne doit devenir un système fédéral complet. Certes, aujourd’hui, les Etats se soumettent aux décisions communautaires dans certains domaines (commerce, monnaie, agriculture, la pêche, le transport). La coopération policière et judiciaire est renforcée. C’est le troisième pilier du traité de Maastricht. Mais des domaines importants échappent encore à la supranationalité à la grande satisfaction des souverainistes. En dépit de la PESC ( deuxième pilier du traité de Maastricht), les Etats restent souverains en matière de diplomatie. Dans le domaine de la Défense, ce sont les Etats qui font le choix de mobiliser leurs forces ou pas comme l’ont révélé les questions libyennes, maliennes, centrafricaines ou syriennes. Dans ces trois cas, la France est partie intervenir relativement seule. De plus, on constate que l’Union européenne reste une organisation à géométrie variable. Tous les Etats membres n'ont pas adopte l'Euro ou intégré l'espace Schengen. Dans ces conditions, on ne peut pas dire que l’Union européenne est un système fédéral complet. Pour l’instant, c’est une confédération voir une fédération d’Etats-nations selon l’expression de Jacques Delors.

Par ailleurs, la répartition des pouvoirs dans les institutions européennes donne le sentiment qu’elles souffrent encore d’un déficit démocratique. Par exemple, la Commission européenne composée de commissaires non élus cumule du pouvoir exécutif et législatif. Certains soulignent cependant que le fonctionnement de l’Union européenne a progressé avec le traité de Lisbonne. Le pouvoir de codécision du Parlement européen est élargi à de nouvelles questions (justice, affaires intérieures), les européens ont désormais un droit d’initiative populaire. Au niveau du Conseil de l’Union européenne, un plus grand nombre de décisions sont adoptées à la double majorité qualifiée (55% des Etats, 65% de la population).

e) Un avenir incertain ?

Aujourd'hui, l'Union européenne doit gérer trois enjeux majeurs : la sécurité dans le contexte des attentats, l'accueil des réfugiés dans le contexte des conflits du Moyen-Orient et enfin le risque de dislocation à la suite du Brexit. On assiste, en effet, au développement de l'euroscepticisme dans plusieurs pays membres de l'Ue. Le Royaume-Uni est le premier à la quitter à la suite du Brexit voté par référendum par les Britanniques.

Un système fédéral : c’est sur un territoire défini, la superposition de deux niveaux de pouvoir. Les Etats réunis possèdent une assez grande autonomie (justice, éducation). L’Etat fédéral détient lui des pouvoirs importants délégués par les Etats fédérés (défense, diplomatie, monnaie).

Une confédération : ensemble permanent d’Etats ayant des objectifs communs mais dont les états membres restent souverains et autonomes.

Supranationalité : principe qui caractérise une organisation placée au dessus des institutions nationales et dont les décisions s’imposent aux Etats membres.

Souverainistes : partisan de la défense de la souveraineté nationale, de la compétence des Etats.

Conclusion : Finalement en 2017, même si les processus d’intégration, d’approfondissement et d’élargissement sont très avancés, se posent encore un certain nombre de questions présentes dès le début de la construction européenne. Robert Schuman et Jean Monnet parlaient souvent d’Etats-Unis d’Europe. On constate que le sujet divise encore les tenants d’une Europe fédérale et les partisans du maintien des souverainetés nationales. Pour l’instant l’Union européenne n’est pas un système fédéral complet. La guerre froide est terminée pourtant l’extension d’une Europe atlantiste vers l’est suscite quelques interrogations sur un continent encore diplomatiquement divisé. Sur ce plan là, l’Union européenne cherche encore à s’affirmer en tant que puissance. Dans le contexte de la guerre froide, le modèle européen pouvait sembler alternatif en conciliant économie de marché et politique sociale. Ce modèle doit-il s’effacer maintenant que le bloc soviétique s’est effondré ? Pour finir, après une accélération de l'élargissement après 1990, l'Ue traverse un période plus incertaine à l'heure où le Royaume-Uni fait le choix de la quitter et où les eurosceptiques se font plus entendre. On peut donc dire que beaucoup de questions qui se posaient déjà en 1948 continuent à tarauder les européens aujourd’hui. Un constat s’impose cependant, l’objectif politique majeur affiché pour la construction de l’Union européenne est atteint : les Etats membres sont en paix.

Auteur : Nérée Manuel

Dernière mise à jour : 05/17